摘要：第一代分权理论论证了分权竞争改善公共产品供给的机制，而伴随新政治经济学兴起的第二代分权理论则认为，分权为地方政府注入了“为增长而竞争”的动力。正是在分权体制下，中国的地方政府对经济增长有着罕见的热情，这印证了第二代分权理论。然而，重温第一代分权理论，可以发现，中国的政府治理体系没有提供地方政府改善公共物品供给的激励，而在基础设施投资领域，分权体制也留下了相当大浪费和寻租空间。这意味着，要提升中国式分权的合意性，还需要一系列相应的制度安排。

关键词：财政分权 政府治理 公共物品 地方政府

一、财政分权理论的演进：从FGFF到SGFF

与国家财政相比，研究地方财政的最大不同在于地方竞争机制的出现。这种竞争通常与某种形式的居民或资本的流动相联系，这些流动使得地方政府收入和支出行为转为内生变量，而这些讨论在国家层面上通常是不存在的。因而，要对地方政府的行为作出适当分析，就必须依赖专门的理论。这方面的努力至少可以追溯到马歇尔的《经济学原理》（Marshall，1938），他指出，用以完善基础教育的高税收，将吸引低收入阶层，而排斥富人。[1]

在纯理论层面上，财政分权理论的提出是基于这样一个问题：按照新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共物品，从而实现社会福利最大化。这意味着一个国家就不会出现多级政府。现实中地方政府不仅存在着，而且在公共领域中发挥着不可替代的作用。理论必须面对这种现实。一般认为，现代财政分权理论兴起是以Tiebout在1956年发表的《地方支出的纯理论》（Tiebout，C.，1956）为标志，经由Stigler（1957）、Musgrave（1959）与Oates（1972）等学者的补充与扩展，围绕着地方政府职能和公共物品供给形成了较为完整的第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）。

Tiebout（1956）发展的非正式模型最初旨在解决公共部门信号显示问题，他假定居民（投票者）可在在不同地区之间的自由迁移，这一“用脚投票”提供了居民的真实偏好和地方政府公共收支模式达到最优匹配的机制。在竞争性的商品市场上，生产者虽然不知道消费者的偏好，但不会影响配置效率；与此类似，公共部门也可以因市场机制的引入，而规避政府不知道公众的真实偏好所导致的困难。在Tiebout（1956）模型中，地方政府的效率问题是自然给定的，他没有涉及政府的合意性问题（Accountability），而弥补这一点通常需要分析复杂的“用手投票”过程。Stigler（1957）论证了地方政府效率优势的来源。与中央政府相比，地方政府更接近公众，从而对辖区居民的偏好和公共物品需求拥有信息优势。同时，不同地区的居民对公共物品的数量和种类的需求是不同的，中央政府统一供给公共物品就无法适应这种异质性。Musgrave（1959）明确界定了分税制的含义。他指出，为在公共物品的供给效率和分配的公正性之间进行更好的平衡，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的，这种分权通过税权在各级政府之间的分配固定下来，从而赋予地方政府的相对独立的权力，这种分税制被他称为“财政联邦主义（Fiscal Federalism）”。

Oates（1972）的原创性工作较早讨论了分权的成本与收益。一方面，在分权供给公共物品时，地方政府很难协调跨地区之间存在的外溢性，也无法获得集中供给的规模经济效应。另一方面，集中供给公共物品的困难在于，中央政府无法对供给物品的差异化偏好作出调整。[2]Oates特别假定，如果中央政府供给公共物品，那么它只能提供同质的公共物品。由此，Oates得出了著名的分权定理：分权供给公共物品的最优边界在于差异化供给所带来的边际收益与所伴随的外部性的边际成本相等之处。Oates的这个分权定理实际上给出了最优分税程度的一个关键原则，即异质性和规模经济之间的权衡。

第二代分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF）将讨论的重心从公共物品供给转向了地方政府行为模式上。SGFF利用委托代理理论和公共选择理论，从三方面进一步论证了分权的合理性。其一，由于商业活动会转向对经济活动干预较少的地区，为了竞争税基和产业资本，地方政府将减少政府干预，放松管制，推进市场化，从而促进经济增长。Qian和Roland （1998 ）认为，在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出效率低下的地区，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。其二，有效的财政激励能够将地方财政收入与其支出挂钩，这会使地方政府更有积极性促进本地区的经济发展。Jin，Qian和Weignast（2005）仔细分析了中国地方政府面临的财政激励，并将地方的乡镇企业的迅速发展视为“市场维持型的财政联邦主义”的一个成功例子，以揭示财政分权对转型的促进。其三，财政分权有助于硬化地方政府的预算，使得不援助效益低下的国有企业变得可以置信。Qian和Weingast（1997）认为中国改革开放以来在税收、财政、货币和银行等方面的改革硬化了地方政府的预算约束。尤其是分税制改革后，地方政府不能控制中央银行，也不能发行货币，也不能发行国债，同时《预算法》规定地方政府必须自求预算平衡。在此约束下，国有企业绩效差，成为地方政府的负担，地方政府就有动力推动国有企业的民营化和重组。

按照对财政分权理论的这种分类方法，第二代财政分权理论更多地是讨论财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和增长；因而同第一代的分权理论相比，新近分权文献的重心已不再是如何在政府间合理安排公共物品的提供责任。

Oates（2005）和Weingast（2006）等公共经济学家对财政分权文献进行了重新归并。他们认为FGFF的工作大都是规范性的，通常假定公共决策者是仁慈的社会福利最大化者，主要关注最优政策的确定。而SGFF认为，政府官员的激励是重要的，必须考虑其自利动机，政府尤其是地方政府并不必然以促进社会福利为目标。在“市场维持型财政联邦主义”以及有关政治激励的文献中，地方政府向增长型转变的制度背景成为文献的重心，而地方政府行为背后的这些财政、政治、市场环境等因素在FGFF中是看不到，或者说，FGFF假定这些决定政府行为的因素是完善的，足以保证其合意性。

对财政分权文献这两种分类虽各有侧重，但可以说是异曲同工。第一种分类侧重于研究的对象和内容，第二种分类研究的方法和视角。显然，正是研究方法和视角的变化，才把公共经济学引入了一个更精彩的领域，而不同的研究对象和内容也要求方法和视角的转变。因而，可以发现，这两种分类的结果有很大的重复部分。

  

三、财政分权能否改善公共物品的供给？

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四、地方政府基础设施投资的政治经济学

 

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五、结论性评注

关于分权和经济绩效之间的关系，正像Litvak等（1998）所指出的，“就促进效率、公平抑或是宏观经济稳定而言，分权体制无所谓好坏，分权的影响到底如何要取决于具体的制度设置。” Weingast（2006）把决定地方政府是否能够成为增长型政府的制度环境归为以下五个方面：政府层级（Hierarchy，指的是政府间关系和职责的设置）；下级政府的自治程度（Subnational Autonomy）；共同市场（Common Market，指的是在国家层面上提供并维持一个要素和商品流动的共同市场）；预算硬约束（Hard Budget Constraints）；权力的制度化（Institutionalized Authority）。Weingast（2006）认为理想的财政联邦主义国家能够同时满足这五个方面，对于发展中国家来说，但这通常过于严苛，就像下文所讨论的Tiebout模型的条件很难同时具备一样。

反观中国，有效的财政激励和公共物品供给困境在中国是并存的事实。一方面，地方政府虽然有很强的激励增加财政收入，但增加税基更为直接的方式时兴建基础设施招商引资，而不是提供公共物品。另一方面，公共物品虽然对长期的经济增长和居民的福利很重要，但对于提高任期内的政绩作用不大。这两方面意味着，仅仅有财政激励还不足以改善公共物品的供给。此外，在中国引以为傲的基础设施建设领域，也存在着重复建设、腐败寻租等低效率现象。

本文指出这些问题的目的并非否定分权本身，而是要说明建立相应配套制度安排的必要性。中国的政绩考核机制是地方政府减少科教文卫支出比重的潜在制度化激励，因而单纯依靠理顺收支关系、健全转移支付体制无法根除此种扭曲。为此，改善政绩考核的机制是必需的一环。此外，加快户籍制度改革，增加人口流动性，会有助于强化 “约束（Discipline）”地方政府行为的Tiebout机制，地方政府将有压力更加关注如何留住并吸引稀缺的人力资本和其他资源。

参考文献：

Marshall，Alfred，1938，Principles of Economics，London： The Macmillan Company．（中译本：马歇尔，《经济学原理》，朱志泰、陈良璧译，商务印书馆1965年版。） Tiebout，Charles，1956，“A Pure Theory of Local Expenditure，”Journal of Political Economy，64：416-24． 朱恒鹏b：《分权化改革、财政激励和公有制企业改制》，《世界经济》2004年第12期，第14—24页。

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* 作者简介：傅勇，经济学博士。本文仅为个人观点，与所在单位立场无关。

[1]  马歇尔在1907年的《经济学原理》第五版的附录G中涉及了流动性对地方政府征税范围和产出效率的影响，并在1920年的第八版中明确明晰讨论了地方政府支出和居民流动性之间的互动影响。

[2]  这被形象地称为“给不同的脚穿同样的鞋子（One Size Fit All）”，参见Besley和Coate（2003）。