对于中国这样一个人口和疆域双重意义上的大国而言，政府治理是决策层面临的最主要的难题，如何保证那些“天高皇帝远”的地区依然与中央政府保持一致的步伐绝非易事。“大”意味着上层不能事事亲为、面面俱到，中国有31个省级行政单位，2000多个县级行政单位，理论上辖区内政府的最优规模在50个左右，这样看来中央一级政府最多也只能管理省级政府，市以及县乡等地方政府则要交由省级政府管理，即要将行政管理等权力下放给下级政府，这便是分权的含义。

只有将地方政府的激励搞对，分权的体制才能发挥其巨大的积极作用。在计划经济年代，中央给地方预设的目标是政治忠诚，因而各地的政治运动也就愈演愈烈；改革开放之后，经济建设成为重中之重，中央将经济增长作为地方努力的目标，于是各地方政府都争相投资基础设施、压低要素成本和招商引资等，在经过三十年的快速发展之后，中国很多省份的经济总量已经超过欧洲一些国家的经济总量，从这个维度上来说，分权对经济增长的贡献是巨大的。

然而，政府的功能应该是多元化的，不仅仅是扮演“援助之手”促进经济发展，还负担着环保、治安、卫生、教育等公共服务的提供，并且就政府存在的终极意义而言，后者比经济增长更加重要，政府存在的原因就是为了要解决一些个人无法解决或者缺乏效率的事情，这些公共服务一般都具有外部性、规模经济和公共品的性质，是属于“市场失灵”的主要领域。但是以增长作为中央考核地方的主要手段，实际上就在一定程度上将多元功能转变为单一功能，使得某些产品的提供严重不足。

傅勇博士的这本新作《中国式分权与地方政府行为》，正是探讨后一问题。他发现在那些分权越严重的地方，政府的支出更加偏向于基础设施，而忽略在教育、科学、文化、卫生等方面的投入，这实际上也成为基础教育和城市公共服务发展滞后的主要原因。作者在书中指出了这一问题的结症所在，分权虽然带来了经济的快速发展，但是在分权的设计中存在很大的纰漏，中央存在向下级政府的过度分权，类似于基础教育、治安等支出都由地方政府负责，而到了省级层面之后，这种支出责任又被层层下放。

正如作者在书中一直强调的那样，激励扭曲是一个主要原因，中国花在教育方面的支出占GDP的比重一直小于4%，这不仅低于发达国家的水平，甚至还不如很多发展中国家，虽然教育对长期的经济增长有促进作用，但在官员的一个考核任期内，这种效应远不如“铁公基”那么明显，因而地方政府会主动忽略这些公共服务的投资。但是仅仅将公共服务纳入考核体系的作用也会非常有限，在一个向上负责的体制内，这种考核指标的不确定性和模糊性反而可能使得经济增长的目的都无法达到，因而公共服务的改革是一个系统工程，要素市场的建设和政府机构改革都要先行。

当然，分权并不一定直接导致了公共服务的缺乏。理论上，地方政府更加了解本地居民的偏好，对于中国这样一个地区差异巨大的国家而言更是如此，中央想要一手操办全部的公共服务的话，也是缺乏效率的，因而很多公共服务也应该由地方政府来提供。而我们现在的问题在于，那些提供公共服务的政府层级往往缺乏相应的财力，中央每年都将超过两万亿的财政资源转移给地方政府，但作为负担基层公共品的主要县级政府，却只获得少量的转移支付资源，并且在财政收入方面被上级政府过度地抽成，使得县级政府出现严重的财权和事权的不对等。

实际上目前的政府层级结构也对公共服务的提供有一定的负作用，最近的“省管县”改革是一个方向，这在一定的程度上会缓解县的财政压力，但目前的省管县还不彻底，很多权利还掌握在市级政府手里。省管县也会直接加重省级政府的负担，平均来看一个省级政府要管理70多个县级政府，如果将县市平级，下属机构会更庞大，理论上也是不可行的，因而要想通过政府层级的改革来促进公共服务的改善，那么势必要推行大的行政区划改革。

《中国式分权与地方政府行为》是一项严谨的实证研究，旨在阐述分权是一把双刃剑，它告诉我们中国三十年经济高速增长的原因，同样也指出为何教育和医疗这类的服务如此的缺乏。傅勇2007年从复旦大学获得经济学博士，该书是作者多年学术研究的硕果，是公共经济学和财政学领域不可多得的著作，我们期待该书能够唤起决策层对公共品难题的重新审视。